古德诺是公共行政学领域的一位大师,是美国著名政治学家、教育家。《政治与行政》是其代表作之一,此书率先解释了政治-行政分离的理论,对行政学的发展有十分重要的意义。 古德诺是公共行政学领域的一位大师,是美国著名政治学家、教育家。《政治与行政》是其代表作之一,此书率先解释了政治-行政分离的理论,对行政学的发展有十分重要的意义。
第一章 国家的主要功能
一 法外制度比法定制度对政治体制影响更大
一代表人物：甄内斯特Gneist
二主要思想：
①大陆上的议会政府相比之下之所以不那么成功，是因为建筑在欧洲大陆基础上的是一个英国的上层建筑。
②倡导在德国行政体制中进行变革：造成一个良好的基础，使一套类似于在英国得到了发展的议会政府体制能够建于其上。
③对一个民族政治制度的研究，既要探索法律之内的东西，也要探索法律之外的东西，只有对行政体制进行考察，才能真正理解一个国家的宪法。
二 借鉴孟德斯鸠的政府功能划分思想
一孟德斯鸠的分权理论：对政府的三种权力进行了划分，把它们分别称之为“立法”“行政”和“司法”。
二分析诠释孟德斯鸠的分权理论
①孟德斯鸠思想观点在很大程度上是对英国的制度进行研究的成果。英国在政府中把执行机构与司法机构分开，但这并不意味着司法权力是一种独立于国家意志的表达和执行之外的权力，法院行使的往往也是制定和国家意志的功能。因此，“行政既是司法的，又是政府的。”
②英国人的政治观念与政府三权的存在并不一致。议会制定法律，但法院通过运用对具体案件的判决权也制定法律。法律又是由同时行使审判职权的机构执行的。
三 古德诺阐述国家的主要功能
一在多有的政治体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，称之为“政治”与“行政”。
二政治：通过公民中的政党组织指导或影响政府政策的行为或职业。
三行政：公共服务的总体，从事于政府意志的执行和普遍利益规划的实施。
总结：“政治”与“行政”即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。
第二章 政治的功能
一 综述政治的功能：首先与国家意志的表达有关，其次与国家意志的执行有关。政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。
原因如下：
一功能的行使可能不只委托给政府中的一个或某一套机构。
二任何一个机构或一套机构也可能不只限于行使这一功能。
二 政治功能与国家意志的表达有关——通过考察政党体制研究政治的功能问题
一选举和投票的法律发展的过程：无记名投票→调整无记名投票的形式程序→选民登记制度→选票的印刷和分发由国家官员进行并由国家经费负担
二选举和投票的法律发展表明：政党作为一种政治机构获得了某种法律上的承认，即政党在法定的正式政府组织中已取得了它的地位。
三 政治的功能与国家意志的执行有关——表达国家意志的机关对执行机关的必要控制
一控制的必要性：
①为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制
②为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出所要实现的合理目的。
二控制的限度把握：
①扩展过度：妨碍有效地行使行政功能
②行政效率、表达国家意志的能力下降
四 总论——政治的功能
一功能主要与对国家意志的表达有关，它不仅涉及到决定谁最根本地，谁其次地和谁代理的表达国家意志等国家主权和政府政治体制问题，还与决定采取何种方式表达国家意志有关。
二其次又与国家意志的执行有关。
三政治的功能包括：制宪、立法、政府官员选举，以及对国家意志执行功能的控制。
第三章 中央与地方政治
一 尝试划分国家与地方权限范围——采用成文宪法并由法院解释成文宪法的地方
一公共舆论在成文宪法不干预的很多情况下，会做出很多事情来防止过分的集权并控制住太明显的使国家分裂的倾向。
二行政体制本身作为公益的产物，对这一问题具有重要的作用。行政体制是政府组织中与国家意志的执行有着主要关系的那个部分。
二 美国与欧洲大陆在表达与执行国家意志上的区别
一美国：国家意志是合在一起或主要是由一个中央国家机关表达，执行大多委托给了独立的地方政治共同体。
二欧洲大陆：在表达地方意志的活动方面，给了地方政治共同体更大的权力，而在执行国家意志方面，使国家保留了更大的权力。
三 地方的特殊立法禁令，在保证地方政治共同体表达地方意志上是无效的。
一地方政治共同体要与国家的整体利益保持适当的关系，就不能完全不受国家的控制。如果完全不受国家控制，就会导致国家的分裂。如果国家在地方自治政府行政体制中的唯一控制，即立法控制被解除，地方政治共同体就会完全脱离国家控制。
二试图保证地方政府表达和执行地方意志的宪法条款所以没有取得预想的成功第二原因，在于通行美国的政党政治体制。
四 坚持建立合理国际与地方关系
一一方面通过建立行政体制的集权来国家的权利;另一方面通过把地方组织从立法的主宰下，从而间接地从福哦家各政党的支配下解放出来，承认地方组织的权利。
二给地方组织以比现在更多的地方立法权，并把它当作州的一个机关置于集中的行政控制之下。
第四章 行政的功能
一 分析行政的功能
一古德诺定义行政：执行国家意志的功能称作行政。行政既是司法的，又是政府的。非立法的机关的活动通常就作司法行政。除去司法方面以外的行政功能可以叫做行政。
二政府行政的构成要素
①在司法行政与政府行政之间的分界上的一种功能。
②执行那已表达出来的国家意志——法律。
③统计和半科学的功能，主要指从事行政技术性工作。
二 政治与行政的分开
一政治与行政分开的必要性在城市政府问题上表现的十分明显。像英国、德国这些国家，其公意已经把行政与政治，国家与地方政治明显区分开来，这些国家在解决城市政府的问题上肯定会取得极大的成功。
二行政之所以与政治分开，是因为它包括了半科学、准司法和准商业的活动——这些活动对于真正的国家意志的表达即使有影响也是很小的。
三 政府的两种主要功能
一如果政策问题是根据民意决定的，那么在行政体制的半科学、准司法、办事和幕僚性的那个部分中，就应该做出长期任职规定。
二而在行政体制的较高层次上，即在那些任职官员对政策问题具有决定性影响的地方，特别是对那些行政首脑来说，则应该避免长期任职。
四 政治功能与行政的协调
一政府体制中的政治机构必须对行政机构进行控制。控制要有一定的限度。过分的扩展政治控制会进一步破坏政治控制的原本目的。
二只有坦白地承认必须对法律总的执行进行控制，并承认必须有一部分行政工作实施政治所不应干预的，安全才能实现。
第五章 行政体制在政治与行政关系上的作用
一 行政体制的两种类型
一掌握国家意志执行权的官员具有极大的处理权力，而事实上成了具体地表达国家意志的机关。它以等级官僚制为特征。
二官员几乎没有任何处理权力，他们又是其他不仅决定应该做什么，而且决定应该怎样去做的国家机关工具而已。每个官员只服从法律，只寻求法律的指导。
二 政府体制中表达和执行国家意志的功能协调
一国家通行的极端松弛分散的行政体制，是不能协调表达和执行国家意志的功能。
二协调的办法在政府体制内部中不能找到，必须要政府以外的一些法外的制度中寻找。政党派上用场。
三要维持住政党，有必要把从事党务工作，当作寻求在公职上获取报酬的政党理由。
三 政治与行政功能的协调——行政集权
一行政集权的原因：
①政党分肥制的出现，严重地损害了行政效率，即使把它用于选举的官员，除了出于维持政党组织的需要以外，它没有任何理论上的正当理由。
②美国在保证区分地方与州的意志上相对来说是失败的。
二行政集权的表现：
①国家行政体制从其一开始，就包含着行政集权的萌芽。
②为进行必要的变革而迈出的第一步是使城市的行政集中和集权化。
三行政集权势在必行：
①只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治与行政功能之间的必要协调。
②应该鼓励行政集权的趋势，而不是阻碍它的发展。我们必须坚持这种集权应该伴随以更充分地承认一个政府领域，在那里，政治的影响是有害的。
第六章 政治体制尤其是行政体制对政党地位影响
一 政党体制的重要性
一如果行政体制不是非常集中，并在最终的和有效的立法控制之下，那就一定要在政党那里得到这种协调。
二在政府体制既集中又集权的地方，一个适当强大的政党体制对于民治的政府和高效的行政管理来说，通常也是必不可少的先决条件。
二 政党的两种情况
一政府不仅必须为选举立法官员做好准备，它还必须同时负责提供执行法律的官员，并使他们互相之间以及他们与立法机关之间协调融洽。
二政党只需负责选举立法官员，而把必须协调执行法律和制定法律之间关系的任务留给立法机关。
三 政党不负责任的表现
一法国：内阁必须保持住立法机关中多数人的信任，通过挑选一些拥有一定数量追随的人来作为他的内阁同僚，以获得议会中的多数票。保持这个多数，部长们就要许诺给议员们好处，这种分享好处的结果，大大地损害了行政的效率。
二意大利：行政效率因其政党地方性，行政高度集权的体制深受影响。党的责任在很大程度上让位于个人的责任。政党体制建立在私利动机之上的。
四 政党体制
一强大的全国性政党，其候选人主要是终于党的事业的，其次才是向他们的直接选民负责。
二政党体制带来的最严重的危害是缺乏行政效率和缺乏对民众意志的责任。
三只有承认了存在着一种其行使可以完全不受政治影响的行政功能之后，才能获得效率。是当地把行政体制集权化，并随之较大幅度地延长行政官员的任职期限，将会有利于对这种政府功能的承认。
第七章 民治政府
一 民治政府的基本条件
一整体意义上的人民所不信任的政党必须退出对政府的实际控制。
二同样丧失了党的信任的政党领袖，也应该退出对党的实际控制。
二 英国的民治政府
一英国政府都向议会负责，而议会又向人民负责。国际意志的表达与执行之间必要的协调是在政府体制的内部获得的。
二英国体制成为一个民治政府容易在其中得到的保障的体制，因为它使政党负有责任，而作为政府领袖也负有责任。
三 美国的民治政府
一美国正式的政府体制，保证更大的民主责任，美国立法的两部都是通过直接或间接的民主投票产生的。
二尽管美国政府有民主的形式，党组织也有形式上的特点，但是，美国政党组织的发展,使一般个人的政治功能仅限于对放到他们面前的关于提名或选举政治或政党官员的提议，简单地表示“同意”或“不同意”，而这些提议都是由控制着党组织的人提出的。
四 英美民主政府的对比
一美国行政首脑是选举出来的，英国的行政首脑是世袭的。
二美国立法的两院都是通过直接或间接的民主投票产生的，英国上议院成员是继承的。
三美国国家意志的表达与执行之间的必要协调在政府体制外部获得，英国在内部获得。
五 真正的民治政府
人民应有权力是，在一定时候，迫使不得民心的党放弃对政府的控制，迫使他们不信任的政党领袖放弃领导权，让位于其他能更好地顺应公意的人。
第八章 党魁
一 党魁的理解
一它是一种由美国政党体制发展起来的政治领袖。
二政党控制着立法机构和行政机构，“党魁”控制着政党。
二 党魁不负责任问题
一政党几乎是用来防止无政府状态的唯一屏障，是取得进步的唯一手段。政党组织的力量与持久性已给它自己造成了某种不负责任的后果。
二承认政党不负责任，从而承认党魁即政党的领袖也是不负责任的。
三 英国首相制的发展
一在这块因腐败而肥沃的土地上，英国式的党魁成长起来了。沃特尔创造了英国的党魁。
二沃特尔下台，很大程度上是由于人们认为他是党魁而反对他。
三小威廉·皮特的商人，首相的概念牢固的确立起来，不负责任的领袖、国王或宠臣，已让位于负责任的议会领袖或首相。他不仅对议会负责，而且还通过对人民负责的议会而向人民负责。
四英国人开始不再去诋毁党魁——因为党魁和首相是一个东西——而是使他负起责任。新生的负责的党魁就被认为是现代议会政府中一个不可缺少的成分了。
四 英国首相制发展的结果
一行政被高度地集权化了。
二议会和大臣通过议会变得向人民负责了，而人民中由于有约来越多的人获得了选举权，已经参与了公共意志的正式表达。
五 总结
党魁是通过议会改革及议会对人民进一步负责而变得对人民负责的。必须使党向人民负责，这样党魁就会在其堡垒中受打击并投降。
第九章 政府的责任
一 为什么造成了党的不负责任？
一第一个原因可以在党被要求做的工作中找到。政党所要做的工作在别的政治体制下是交由法定的正式政府组织完成。由于政府体制的形式使它自身不能完成这一工作，所以才由政党去做。如果政党不去做，我们面临的将会是无政府状态。进一步说，政府的组织才像现在这样强大。
二政党的不负责任归因于我们给予政党的地位。
二 如何使党对人民负责
使政党作为一种政治机构接受公众的管理和监督。
一我们完全有理由相信，更经常地借助于公民投票的办法，将会给减少政党目前必须从事的工作带来有利的影响，从而使政党对人民的意志更加负责。只有当公民的投票比现在更多地被采用，当整个行政体制完全集中在一个行政长官之下，而他又受到一个有效的立法机构的控制的时候，确保政党负责的这个目标才可能达到。
二政党应受规章制度的有效控制
例：美国现行政党制度带来的弊病。弊病的起因于政党是一种自愿参加的组织，它不受规章制度的有效控制。有些州就选举、登记、监视投票处和检查投票情况等几个方面通过了最严厉的法律，在那里这些弊病就几乎绝迹。
三公司的账目公开化、政党账目公开化
①起因：由于我们的政治体制缺乏向人民负责的特点，那些掌管政治机构的人就可能给公司施舍优惠，放过征税或者施加适当的或不适当的负担。
②做法：公司政党账目公开化。需要有适当的预选立法和涉及公司与政党领袖之间关系的，包括确保完全公开他们账目和活动的适宜规定。
三 总结
规范政党行为，加强监督使政党更加向人民负责。
第十章 结论
一 实现民治政府和高效率行政
一合理地加以集中和集权，以及在法律上承认政党属于一种政府机关，来推动民治政府和高效率行政的实现。
二只有集权的行政而没有负责的政党，就不能保证获得高效率的行政，因为这样易于导致政治上的操纵。
三在法律上承认政党将不会自行导致高效率的行政管理。因为行政体制的分散特征，会使所有的官员都被看作是政治性的。行政上的分权会自动地助长政党的不负责任。
二 实现目标的保证
一承认政党不是一个离不开的恶魔，而是一个民治政府可以建诸其上的基础。
二党魁或政党领袖——怎么称呼都可以——对政党的存在是必要的。
三 美国的民治政府和高效管理
一适度集权的行政体制：这种体制会减少党的工作量，因为它会把工作移交给政府，这就会使政府更加负责。
二政党得到充分的法律承认。必须使现在的党魁对党真正负责，政党对公众意志真正负责。如果政府是民治的，人民就应该否决政党领袖们不正当的主张。
三要使政党负责，在其提名权的问题上，就必须承认它是一个政治机构，并把它置于公共控制下。
四 英国成功体制带来的启示
一坦白地承认新的情况需要用新的手段，用一种实实在在的常识告诉我们的方法做我们所能做的事。
二我们应该放弃与风车的搏斗，而去攻击真正的敌人。
三我们效仿英国的榜样，但不要完全模仿他的思想框架和表达方式。
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